行政机关在补偿协商未成的情况下启动违建拆除不符合信赖保护要求｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）北京市四方特种油品厂，住所地北京市通州区宋庄镇富豪村。
法定代表人李正元，总经理。
委托代理人宣继璇，北京英淇律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路1号。
法定代表人魏欣，镇长。
委托代理人贾华，男，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。
委托代理人张文斌，北京嘉润律师事务所上海分所律师。
诉讼记录
上诉人北京市四方特种油品厂（以下简称四方油厂）因诉被上诉人北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）行政赔偿一案，不服北京市通州区人民法院（2020）京0112行赔初30号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年5月14日公开开庭审理了本案，上诉人四方油厂的委托代理人宣继璇，被上诉人宋庄镇政府的委托代理人贾华、张文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
四方油厂诉至一审法院，请求依法判令宋庄镇政府向四方油厂支付赔偿金146 980380元，具体为建筑物重建及装饰装修费用71 427 390元（23 809.13平方米*每平方米3000元）、250千瓦及315千瓦工业用变压器1200 000元、120㎜2电缆30 600元、70㎜2电缆16 000元、24M跨5吨天车180 000元、5吨运货电梯80000元、保险柜1500元、大衣柜3000元、办公桌2000元、水晶吊灯26 000元、单人床4000元、椅子1800元、空调136800元、太阳能热水器16 000元、水井（深100m以上）130 000元、地下水管（800m）27000元、冷却水池（40m2）40 000元、鱼池（直径4.5m、深3m）40 000元、硬化路面24 000元、果树7600元、绿化树9300元、储油罐（40立方米容积）240 000元、储油罐（180立方米容积）360 000元、机井（深100m）240 000元、围墙1310 000元、经营损失赔偿71 427 390元（23809.13平方米*每平方米3000元）。
一审法院经审理查明，2000年，原北京市通州区徐辛庄镇人民政府响应国家号召，批复富豪村建立村工业大院。在此背景下，四方油厂股东李某（乙方）与富豪村经济合作社（甲方）于2001年3月1日签订《租赁土地合同》，约定甲方将富豪工业大院内原轴承厂路北、壁富路西侧部分土地租赁给乙方使用，自行投资兴建厂房等设施。租赁土地面积为东西长89米、南北宽173米，合计15 397平方米，共23亩。租赁期限50年，自2001年3月1日至2051年2月28日止。后四方油厂在上述承租土地上建设了涉案建筑，并从事相关生产经营活动。
2018年，北京市通州区宋庄镇集体产业用地试点项目集体土地非住宅地上物腾退工作启动，宋庄镇政府负责腾退工作，制定《北京市通州区宋庄镇集体产业用地试点项目集体土地非住宅地上物腾退补偿方案》（以下简称《腾退补偿方案》），四方油厂涉案建筑位于腾退范围。2018年6月27日，宋庄镇政府按照腾退工作安排，进行入户调查，形成测绘成果表，其后作出评估结果单（初步）。经测绘，涉案建筑占地总面积15 392.63平方米，房屋总面积20 915.70平方米，棚房总面积2653.10平方米。经评估，涉案被拆除地上建筑、构筑物等综合补偿价（含附着物）为15317 919元。宋庄镇政府未与四方油厂就涉案建筑补偿问题签订协议。
2020年8月21日至2020年8月26日，宋庄镇政府对涉案建筑进行了强制拆除，对拆除过程进行了录像，并制作了《拆除（清除）物品清单》。该清单上显示拆除之时涉案建筑内有电脑桌、衣柜、单人床、办公桌、保险柜等物品。该强制拆除行为由本院作出的（2020）京0112行初578号行政判决书确认违法。
经一审法院现场勘查，涉案土地现已荒芜，堆放有土方，四方油厂主张的变压器、天车、运货电梯、保险柜等未在现场看到，现场尚存部分树木、围墙、水泥路面等。
一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条及第七条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
本案中，宋庄镇政府拆除涉案建筑的行为已被法院生效判决确认违法，四方油厂提起本案行政赔偿诉讼符合法律规定，宋庄镇政府应当就其违法行为给四方油厂造成的合法的直接损失予以赔偿。本赔偿案件需先对四方油厂涉案建筑是否属于违法建设进行认定。根据庭审查明事实，涉案建筑虽然未取得规划许可手续，但其修建具有政府招商引资的特殊背景，四方油厂系基于对属地政府招商引资行为合法性及连续性的信赖，方投资建设的涉案建筑。且涉案建筑所在土地存在相关占地项目，宋庄镇政府在启动涉案违法建设查处程序前，曾对涉案建筑进行了测绘清登，并曾与四方油厂就补偿问题进行协商。在此情形下，基于维护政府公信力、保护当事人信赖利益及维持相关项目补偿平等性等因素考量，不宜将涉案建筑定性为违法建设直接拆除，现宋庄镇政府通过拆除违法建设的方式拆除了涉案建筑，相应拆除行为已经被一审法院认定违法，故其应当承担因违法拆除行为给四方油厂造成的损失。
关于赔偿项目和费用，因涉案建筑拆除涉及政府相关占地项目，为保障权利人获得合法合理的赔偿，保障权利人所获赔偿不低于因占地获取的相关补偿，同时又不因赔偿过高造成与其他签约搬迁人存在补偿显失公平的问题，一审法院参照《北京市通州区宋庄镇集体产业用地试点项目集体土地非住宅地上物腾退补偿方案》（以下简称《腾退补偿方案》）对各项补偿费用进行认定，同时对于方案未涉及但是造成权利人实际损失的赔偿项目金额一审法院根据权利人的实际损失予以认定。此外，为确保权利人获得及时、公平、公正的救济，在行政机关违法强制拆除权利人涉案地上物，难以对涉案房屋及其附属设施与其他损失进行鉴定的情况下，人民法院可以根据原告提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，全面、充分考虑权利人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对涉案建筑及其附属设施与其他损失一并予以行政赔偿。
关于四方油厂主张的涉案建筑及装饰装修损失，参照《腾退补偿方案》中相关拆除配合费的规定，实际包含了地上物和装修的补偿，相关费用宋庄镇政府已经进行了测绘登记并核算估价结果，对此一审法院不持异议，相关金额为15 317 919元；对于四方油厂主张的变压器损失，根据《腾退补偿方案》存在对变压器的相关补偿，故对于四方油厂主张的变压器损失一审法院予以支持，具体金额一审法院参照《腾退补偿方案》核算为1 020 000元；关于四方油厂主张的经营损失，因《腾退补偿方案》并未包含相关损失，且亦不属于宋庄镇政府拆除行为导致的直接损失，故一审法院不予支持；关于四方油厂主张的室内物品、附属设施及其他损失，根据在案证据及四方油厂经营情况来看，确实存在相关室内物品、附属设施及树木等损失，宋庄镇政府未对相关物品进行清登、确认和交接，现四方油厂主张相关损失并无不当，对于其中的水晶吊灯的损失因归于上述装饰装修损失，一审法院不再重复核算，对于其中的储油罐损失，结合涉案建筑拆除前四方油厂有搬离物品行为及宋庄镇政府提交的拆除前视频、照片，一审法院对四方油厂主张的储油罐损失不予支持，但考虑到储油罐迁移存在设备迁移损失，一审法院对储油罐迁移费予以支持，其他合理合法损失一审法院予以支持，具体金额一审法院在综合考虑现有音像资料、折旧情况等因素的基础上予以酌定，共计金额702 000元。
一审法院注意到，四方油厂涉案建筑在拆除时具有政府占地项目，双方对地上物补偿等进行了协商，现宋庄镇政府因为双方没有达成补偿方案即予拆除，一方面不符合信赖利益保护的要求，另一方面漠视公民的财产权，为最大限度维护四方油厂的合法权益，填补其因厂房被拆除可能获得的补偿利益，并敦促行政机关今后行政执法中做到依法行政、为民行政，一审法院另行酌定宋庄镇政府赔偿四方油厂的其他财产损失共计50 000元。
综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、宋庄镇政府于一审判决生效之日起七日内给付四方油厂各项赔偿共计17 089 919元；二、驳回四方油厂的其他赔偿请求。
四方油厂不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一、针对四方油厂主张的涉案建筑及装饰装修损失部分，一审法院参照被上诉人宋庄镇政府自行制作的《腾退补偿方案》相关拆除配合费的规定，并采信被上诉人提交的测绘成果表、评估结果单（初步）作为赔偿数额的依据是缺乏事实、法律依据的。1.四方油厂建设的厂房不属于违法建设，宋庄镇政府拆除四方油厂建筑的行为已被法院生效判决确认违法，四方油厂用地范围内的建筑修建有政府招商引资的特殊背景。2.宋庄镇政府自行制作的《腾退补偿方案》仅包括拆除配合费，并不包括地上物和装修的补偿，这是一审法院的错误解读，且即便存在政府的占地项目，但是以宋庄镇政府单方制定的《腾退补偿方案》作为被违法拆除的地上物及装饰装修的补偿显然未保障四方油厂所受到的损失得到合理的赔偿。3.一审法院认定宋庄镇政府已进行了测绘登记并核算估价结果，并将宋庄镇政府提交的测绘成果表、评估结果单（初步）作为认定被拆除建筑物的面积、建设年代、结构等事实是错误的。上述两份证据既没有第三方测绘、评估机构的盖章及签字，也没有向四方油厂进行告知，更没有宋庄镇政府的腾退方案中所载的涉及房屋的面积、建设年代需要五方工作小组成员共同签署的认定单予以确认，一审法院以宋庄镇政府提交的评估结果单（初步）载明的 15 317 919元作为标准做出赔偿显失公平公正。关于四方油厂房屋的面积、建设年代：四方油厂一审提交了具有测绘资质的机构出具并盖章的测量成果图中可以认定四方油厂全院建筑面积为23 809.13平方米，且全部房屋建设完成于2012年10月份之前，这一点四方油厂已经提交谷歌卫星地图予以佐证，四方油厂不存在宋庄镇政府测绘成果表中认定的建成于2013年之后的C类房屋。宋庄镇政府提交测绘成果表中同一建筑一层认定为A或B类，而二层及以上认定为C类，不符合事实，在被上诉人提交的《北京市房屋条件调查表》中注明多层建筑的墙身是“整”，四方油厂不存在加层行为，同一时间建设完成的同一建筑物的不同层认定为不同时间建设是不符合事实的，且宋庄镇政府未提供其认定四方油厂房屋建设时间的其他证据，根据被上诉人提交的腾退政策，对于2013年之前建设及之后建设的房屋补偿标准相差数额巨大，对于断代这一事项被上诉人应当提供证据证明。关于四方油厂院内棚房面积：上诉人提交的《测量成果图》棚房的面积为130.70平方米，而被上诉人提交的《测绘成果表》中棚房的面积2653.1平方米，被上诉人认定为棚房的2522.4平米缺乏证据且与事实不符，同时认定该部分的建筑面积的建设年代也是错误的，四方油厂院内全部建筑物建设完成于2012年10月前，不存在C类建筑。按照腾退方案计算拆除配合费：事实上，宋庄镇政府提供测绘表中只有6号房屋建设于 2012年，其余建筑均建设于2008年之前。按照被上诉人的拆除配合费标准，四方油厂院内 23 809.13平方米按照房屋实际建设年代、结构及面积计算拆除配合费为31 468 841.6元。一审法院以宋庄镇政府单方提供的评估报告（初步）载明的15317 919元作为损失计算依据并未保障四方油厂依据腾退政策足额获得赔偿。二、关于四方油厂主张的经营损失的赔偿，一审法院以宋庄镇政府制定的《腾退补偿方案》并未包含相关损失、且亦不属于宋庄镇政府拆除行为导致的直接损失为由不予支持缺乏法律依据。按照四方油厂投资建厂的招商引资背景，四方油厂建设地上物目的系为经营，且四方油厂系高新技术企业，生产的油品供应单位包括承担军工科研任务的中核集团公司下属核工业理化工程研究院自2001年建成后一直生产经营，宋庄镇政府的腾退项目及拆除行为直接导致四方油厂无法正常生产经营，而并不存在导致四方油厂无法经营的其他因素，一审法院以腾退补偿方案未包含损失为由对四方油厂的经营损失不予支持是错误的。三、对于四方油厂主张的室内物品、附属设施及其他损失，一审法院酌定损失数额702 000元显失公平公正。1.关于储油罐损失：虽然四方油厂在宋庄镇政府在对建筑物拆除前有搬离物品行为，但是该厂区地上物面积23 000多平米、占地23亩，且包括生活区、办公区、生产区，四方油厂在拆除前仅有几个小时的时间，也只能将一些私人物品搬离，而案涉储油罐大的15吨、小的3吨，不是轻易能够搬运的，本案系对宋庄镇政府违法拆除行政赔偿之诉，一审法院仅凭四方油厂有搬离行为为由对该部分损失不予支持缺乏事实、法律依据。2.对于室内物品附属设施及其他损失一审法院并未明确裁判依据，上诉人认为，对于标准不能仅凭法官主观臆断。四、四方油厂被拆除的企业用房大部分为生产厂房，大部分为钢结构，宋庄镇政府强制拆除后将拆除后的建筑材料均进行了处分，并未返还四方油厂，该部分钢材及建筑材料按照废料一元一公斤，价值也有60万元，一审法院对于宋庄镇政府无视政府招商引资的承诺，对于依法纳税、合法经营的企业一拆了之、对法律漠视甚至涉嫌犯罪的行为另行酌定 5万元赔偿并不能使得违法行政机关得到应有的惩罚。综上，上诉人为维护自己的合法权利依法提起上诉，望贵院依法审查，对错误判决予以纠正。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审赔偿请求。
四方油厂在举证期限内向一审法院提交了下列证据：
1.徐政、徐总发[1999]1 号《关于发展经济的优惠政策》；
2.徐政发[2000]24号《关于村工业大院建设的批复》；
3.《租赁土地合同》；
4.通政文〔2006〕261号《区政府关于授权宋庄镇政府为入驻企业提供住所使用证明的批复》；
5.原富豪村经济合作社《证明》；
6.核工业理化工程研究院《证明》；
7.《高新技术企业证书》；
8.《营业执照》；
以上证据证明四方油厂是在宋庄镇政府响应北京市及通州区两级政府发展村级经济、加速工业大院建设、推动地方经济的政策下，按照当时的政策取得土地使用权并建设房屋进行经营，四方油厂不存在违法行为；
9.通政会〔2018〕206号《关于研究集体产业用地腾退工作等有关问题的会议纪要》；
10.通住建委函〔2018〕405号《关于<北京市通州区宋庄镇集体产业用地试点项目集体土地非住宅地上物腾退补偿方案>的复函》；
11.《限期拆除决定书》；
12.《催告书》；
13.《强制拆除决定书》；
以上证据证明宋庄镇政府组织实施腾退工作，将四方油厂纳入腾退范围，在未与四方油厂达成腾退补偿协议的情况下，宋庄镇政府实施了违法拆除行为；
14.四方油厂厂区平面图；
15.照片39张；
16.四方油厂赔偿明细；
以上证据证明宋庄镇政府所实施的违法拆除行为给四方油厂造成的具体损失，应当予以赔偿；
17.《关于四方油厂建厂批复》；
18.《普通测量成果报告书》；
以上证据证明四方油厂及建设房屋面积，涉案建设房屋为四方油厂所有；
19.《起重机采购合同》；
20.《库房租赁合同书》；
21.《高压供用电合同》（315千伏安）；
22.《高压供用电合同》（250千伏安）及电费结清通知单；
以上证据证明强拆造成四方油厂天车两台、货运电梯一部、变压器损失及损失的金额。
宋庄镇政府在法定期限内向一审法院提交以下证据：
1.测绘成果表，证明涉案建筑总建筑面积为23 568.8平方米；
2.拆除前及拆除中现场照片及视频，证明宋庄镇政府对涉案建筑进行拆除，对涉案建筑内物品进行搬运清理、拍照、录像及邀请人大代表进行现场见证，实施强制拆除前，涉案建筑已腾空、租住人员已搬离；
3.照片及视频，证明拆除前储油罐已不存在，两台变压器截至目前仍留置于拆除现场；
4.拆除（清除）物品清单及人大代表证，证明宋庄镇政府对拆除现场内所遗留物品进行了清点登记，宋庄镇人大代表卢宝军、马贵兰对拆除过程及物品清点登记进行了现场见证；
5.评估结果单（初步），证明四方油厂因2018年涉及腾退项目，宋庄镇政府曾针对涉案建筑进行评估，涉案建筑初步评估结果为15 317 919元；
6.北京市房屋估价勘查表、附属物登记表及北京市房屋条件调查表，证明涉案房屋情况；
7.通政会[2018]206号《关于研究集体产业企业用地腾退工作等有关问题的会议纪要》，证明迁移补偿相关问题。
一审法院对上述证据认证如下：关于四方油厂提交的赔偿明细，系其自行制作的，不宜作为证据使用；关于四方油厂提交的其他证据及宋庄镇政府提交的证据均客观真实，一审法院对其真实性予以认可，至于应否赔偿、赔偿数额等证明目的系本案重点审查范围，以一审法院裁判结果为准。
上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。
二审阶段，四方油厂提交：1.核工业理化工程研究院出具的函，证明四方油厂自建厂以来一直进行生产经营，宋庄镇政府实施强制拆除导致其巨大损失。2.照片7张，证明涉案房屋均是一体建设完成，均建成于2012年之前，不存在C类及D类建筑。经审查上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于二审程序中当事人可以依法提供的新证据，故不予接纳。
本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
裁判分析过程
本院认为，根据《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定了侵犯财产权的具体情形，第三十六条对于侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的如何处理分别作出明确规定，其中第（三）（四）（八）项规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
本案中，宋庄镇政府实施的强制拆除行为已被法院生效判决确认违法，四方油厂提起本案行政赔偿诉讼符合法律规定，宋庄镇政府应当就其违法行为给四方油厂造成的合法的直接损失予以赔偿。
涉案建筑虽然未取得规划许可手续，但其修建具有政府招商引资的特殊背景，四方油厂系基于对属地政府招商引资行为合法性及连续性的信赖投资建设的涉案建筑。且涉案建筑所在地块涉及集体土地非住宅地上物腾退工作，宋庄镇政府在启动涉案违法建设查处程序前，曾对涉案建筑进行了测绘清登，并与四方油厂就补偿问题进行协商。基于信赖利益保护及公平原则考量，一审法院认为不宜将涉案建筑定性为违法建设，本院对此亦予以认可。现宋庄镇政府通过拆除违法建设的方式拆除了涉案建筑，应当承担因违法拆除行为给四方油厂造成的损失。由于赔偿与补偿指向的客体基本相同，因此赔偿范围的确定参照补偿范围执行具有合法及合理性。
在具体的赔偿项目上，一审法院根据本案实际，保障四方油厂所获赔偿不低于因腾退获取的相关补偿，同时又不因赔偿过高造成与其他签约搬迁人存在补偿显失公平的基本原则，本院对此亦予以认可。本案中四方油厂的赔偿主张包含以下几个方面：
（一）关于四方油厂主张的涉案建筑及装饰装修损失。一审法院参照《腾退补偿方案》中相关拆除配合费的规定，包含了地上物和装修的补偿，根据宋庄镇政府已经进行了测绘登记并核算估价结果15 317 919元予以确定赔偿数额。
二审阶段，四方油厂主要质疑《测绘成果表》关于涉案建筑面积测绘及断代问题。对此本院认为，建筑断代及补偿标准系基于上级工作部署、区域具体情况、建筑物成本等因素综合确定，普遍适用于整个涉案搬迁项目，具有一定的公平性和合理性，法院对此予以尊重。在房屋具体面积及断代确定上系由第三方测绘机构依据涉案房屋设计的地形图、影像图、矢量数据等测绘基础数据进行分析从而形成的测绘结果。虽四方油厂提交了反驳证据，但在证明力上尚未达到优势证据证明标准。且涉案院落厂房均已被拆除，不可能实施重新评估。在此情况下，一审法院采信《测绘成果表》的相关测绘数据并进而以此确定赔偿数额并无不当。
（二）对于四方油厂主张的变压器损失。因《腾退补偿方案》存在对变压器的相关补偿，故一审法院对于四方油厂主张的变压器损失予以支持，具体金额参照《腾退补偿方案》核算为1 020 000元，本院对此不持异议。
（三）关于四方油厂主张的室内物品、附属设施及其他损失，一审法院结合在案证据、四方油厂经营情况及相关物品折旧情况酌定赔偿金额702 000元，对水晶吊灯的损失归属于装饰装修损失未予重复核算，对储油罐迁移费予以支持并无不当，本院对此不持异议。
（四）关于四方油厂主张的经营损失。因《腾退补偿方案》并未包含相关损失，且亦不属于《国家赔偿法》第三十六条（八）项规定“直接损失”的范畴，一审对此未予支持，本院予以认可。
此外，一审法院为最大限度维护四方油厂的合法权益，填补其因厂房被拆除可能获得的补偿利益，并敦促行政机关今后行政执法中做到依法行政，另行酌定宋庄镇政府赔偿四方油厂的其他财产损失共计50 000元，本院对此予以认可。
综上，一审法院判决宋庄镇政府赔偿四方油厂各项利益损失共计人民币17 089919元，并驳回四方油厂其他赔偿请求，并无不当，本院予以维持。四方油厂的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡英伟
审 判 员 陈 静
审 判 员 杨 旸
二Ｏ二一年六月九日
法 官 助 理 李露希
法 官 助 理 林淡萍
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